La REURB, Regularización Fundiaria Urbana, es el procedimiento creado por la Ley n.º 13.465, de 11 de julio de 2017, la ley federal brasileña sobre regularización de tierras, para incorporar los asentamientos urbanos informales a la ciudad formal y otorgar título a sus ocupantes. La conduce el municipio, que clasifica el caso como REURB-S (interés social, para asentamientos ocupados predominantemente por población de bajos ingresos) o REURB-E (interés específico, para los demás), aprueba el proyecto de regularización y emite el Certificado de Regularización Fundiaria (CRF), que se presenta en el registro de la propiedad para abrir las matrículas individuales. La solicitud puede partir del poder público, de los propios residentes, de asociaciones, de propietarios y urbanizadores, de la Defensoría Pública o del Ministerio Público. Cuando el problema es de un inmueble aislado, y no de un asentamiento, la usucapión extrajudicial suele ser el camino más adecuado.
Qué es la REURB y para qué sirve
El artículo 9.º de la Ley n.º 13.465/2017 define la REURB como el conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientales y sociales destinadas a incorporar los asentamientos urbanos informales al ordenamiento territorial urbano y a titular a sus ocupantes. La reglamentación llegó con el Decreto n.º 9.310, de 15 de marzo de 2018.
La ley trabaja con algunos conceptos que definen el alcance del instrumento (artículo 11):
- Asentamiento urbano informal: el clandestino, irregular o en el que no fue posible titular a los ocupantes, aunque se haya cumplido la legislación vigente cuando se implantó.
- Asentamiento urbano informal consolidado: el de difícil reversión, considerando el tiempo de ocupación, la naturaleza de las edificaciones, el trazado de las vías y la presencia de equipamientos públicos, entre otras circunstancias evaluadas por el municipio.
- Certificado de Regularización Fundiaria (CRF): documento expedido por el municipio al final del procedimiento, con el proyecto aprobado, el compromiso de ejecución y, cuando corresponda, la lista de ocupantes y de los derechos reales otorgados.
Entre los objetivos del artículo 10 están ampliar el acceso a suelo urbanizado para la población de bajos ingresos, garantizar el derecho a la vivienda y la función social de la propiedad, estimular la solución extrajudicial de conflictos y otorgar derechos reales preferentemente a nombre de la mujer.
REURB-S y REURB-E: cuál es la diferencia
El artículo 13 prevé dos modalidades:
- REURB de Interés Social (REURB-S): aplicable a los asentamientos urbanos informales ocupados predominantemente por población de bajos ingresos, así declarados por acto del Poder Ejecutivo municipal.
- REURB de Interés Específico (REURB-E): aplicable a los asentamientos cuyos ocupantes no encajan en el supuesto anterior.
El Decreto n.º 9.310/2018 permite que el municipio defina el umbral de bajos ingresos según las particularidades locales, con el límite de cinco salarios mínimos de ingreso familiar (artículo 6.º). En un mismo asentamiento pueden convivir las dos modalidades.
La clasificación importa por dos motivos, según el § 5.º del artículo 13: define quién responde por las obras de infraestructura esencial y quién tiene derecho a la exención de costas y aranceles. En la REURB-S están exentos, entre otros, la primera inscripción de la regularización, la inscripción de la legitimación fundiaria, la inscripción del CRF y del proyecto con apertura de matrícula para cada unidad, la primera anotación de construcción residencial de hasta setenta metros cuadrados y los certificados de esos actos. Estas inscripciones tampoco dependen de la prueba de pago de tributos (§ 2.º).
Legitimación fundiaria
La legitimación fundiaria es la principal novedad de la ley. Según el artículo 23, es una forma originaria de adquisición de la propiedad, otorgada por acto del poder público, exclusivamente en el ámbito de la REURB, a quien ocupe en terreno público, o posea como propia en terreno privado, una unidad de destino urbano integrante de un asentamiento urbano informal consolidado existente el 22 de diciembre de 2016.
Por ser una adquisición originaria, el ocupante recibe el inmueble libre de cargas, derechos reales y gravámenes de la matrícula de origen, salvo los que se refieran a él mismo (§ 2.º). En la REURB-S, el beneficiario no puede ser concesionario, enfiteuta o propietario exclusivo de otro inmueble urbano o rural, ni haber recibido antes una legitimación de posesión o fundiaria con la misma finalidad (§ 1.º). La fecha de corte es decisiva: los asentamientos formados después del 22 de diciembre de 2016 no pueden regularizarse por legitimación fundiaria (artículo 9.º, § 2.º), y deben evaluarse otros instrumentos.
Además, la ley prevé la legitimación de posesión, acto del poder público que reconoce la posesión y puede convertirse en propiedad, y la demarcación urbanística, que identifica los inmuebles abarcados y anota en la matrícula la viabilidad de la regularización.
Quién puede solicitar la REURB
El artículo 14 legitima a la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios; a los beneficiarios, individual o colectivamente, incluso mediante cooperativas de vivienda y asociaciones de vecinos; a los propietarios de inmuebles o terrenos, urbanizadores y promotores; a la Defensoría Pública, en nombre de los beneficiarios de bajos recursos; y al Ministerio Público. Los urbanizadores y promotores que causaron la informalidad pueden solicitar la REURB, pero ello no los exime de responsabilidad administrativa, civil o penal (§ 3.º), y quien asumió los costos tiene derecho de repetición contra los responsables de la implantación irregular (§ 2.º).
Las etapas del procedimiento
El artículo 28 organiza la REURB en siete fases:
- solicitud de los legitimados;
- tramitación administrativa, con plazo para que se manifiesten los titulares de derechos reales y los colindantes;
- elaboración del proyecto de regularización fundiaria;
- saneamiento del expediente administrativo;
- decisión de la autoridad competente, mediante acto formal publicado;
- expedición del CRF por el municipio;
- inscripción del CRF y del proyecto aprobado en el registro de la propiedad.
En la fase de notificación, los titulares de dominio, los colindantes y los terceros interesados tienen treinta días para impugnar, y el silencio se interpreta como conformidad (artículo 31, §§ 1.º y 6.º). Si hay impugnación, se abre un procedimiento extrajudicial de composición de conflictos. La falta de una ley municipal específica no impide la regularización (artículo 28, párrafo único).
El papel del municipio y el caso de Recife
Corresponde al municipio clasificar la modalidad caso por caso, tramitar, analizar y aprobar los proyectos y emitir el CRF (artículo 30). La clasificación debe hacerse en un plazo de hasta ciento ochenta días; si el municipio no se pronuncia, prevalece la modalidad indicada por el solicitante, sin perjuicio de una revisión posterior fundada en un estudio técnico (§§ 2.º y 3.º). El municipio también puede flexibilizar parámetros urbanísticos, como las dimensiones de los lotes y los porcentajes de áreas públicas (artículo 11, § 1.º), y otorga la aprobación urbanística y, si cuenta con un órgano capacitado, la ambiental (artículo 12).
En Recife, la política de REURB-S se ejecuta mediante el programa A Casa é Sua, coordinado por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Licencias (SEDUL), en colaboración con el Tribunal de Justicia de Pernambuco, a través del programa Moradia Legal, y con la Secretaría del Patrimonio de la Unión en las áreas federales. Según el Ayuntamiento, el programa atiende a familias en Zonas Especiales de Interés Social (ZEIS) y en conjuntos habitacionales construidos por el poder público, en áreas consolidadas hasta diciembre de 2016, con ingresos mensuales de hasta cinco salarios mínimos y sin otro inmueble. Quien vive en un área atendida debe seguir los registros del Ayuntamiento; quien está fuera de ese ámbito, incluso en loteos de ingresos medios, debe evaluar la REURB-E u otros instrumentos.
La usucapión extrajudicial como alternativa
La REURB se pensó para asentamientos, no para el inmueble aislado sin escritura. Para ese caso, la alternativa suele ser la usucapión extrajudicial, prevista en el artículo 216-A de la Ley de Registros Públicos (Ley n.º 6.015/1973), incluido por el Código de Proceso Civil de 2015 y modificado por la Ley n.º 13.465/2017. La solicitud se presenta directamente en el registro de la propiedad donde está el bien, por medio de abogado o defensor público, con:
- acta notarial otorgada por notario que acredite el tiempo de posesión del solicitante y de sus antecesores;
- plano y memoria descriptiva firmados por un profesional habilitado, con registro de responsabilidad técnica;
- certificados negativos de los juzgados de la comarca del inmueble y del domicilio del solicitante;
- justo título u otros documentos que demuestren el origen, la continuidad, la naturaleza y el tiempo de la posesión, como el pago de impuestos.
Los titulares de derechos en la matrícula y los colindantes que no firmaron el plano son notificados y tienen quince días para manifestarse, y el silencio vale como conformidad (§ 2.º). El procedimiento fue regulado por el Provimento CNJ n.º 65, de 14 de diciembre de 2017, hoy incorporado al Código Nacional de Normas del Foro Extrajudicial (Provimento CNJ n.º 149, de 30 de agosto de 2023, artículos 398 a 423). El acta notarial, por sí sola, no confirma la propiedad: sirve para instruir la solicitud que analizará el registrador.
Cómo puede ayudar el despacho
Asesoramos a residentes, asociaciones, urbanizadores, promotores y empresas en regularización fundiaria: diagnóstico de la situación registral y urbanística, elección entre REURB, usucapión extrajudicial u otra vía, preparación de la solicitud, seguimiento ante el municipio y el registro y defensa frente a impugnaciones. Cada área tiene su propia historia y ningún resultado puede prometerse, pero un buen diagnóstico evita elegir el instrumento equivocado y perder tiempo.
